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对旅游行政管理部门专项资金使用进行有效监督的研究
来源:杭州廉政网    发布时间:2017-01-11 15:39:19

一、杭州市旅游财政专项资金概况

杭州市旅游财政专项资金主要包含由市旅委分配使用的旅游西进专项资金(含十大特色潜力行业发展专项资金)和旅游发展专项资金,2012年由市政府统筹增设产业基金用于作为旅行社发展扶持资金。根据《杭州市旅游专项资金管理细则》(杭旅计财〔201388号)文件规定,旅游专项资金主要用于旅游发展规划的编制、旅游市场的开拓、有重大影响旅游项目的扶持、旅游资源的?;?、旅游公共服务体系建设和运营以及旅游业发展作出显著贡献相关企业的扶持等。旅游财政专项资金的投入,有效引导了社会资本聚焦旅游业,推动了杭州旅游经济的发展和旅游业转型升级,发挥了“四两拨千斤”的作用。

二、近年来旅游财政专项资金管理中存在的问题

虽然旅游行政管理部门相对来说是政府中的“小部门” ,其管理与支配的资金总量,与其他动辄几十亿、几百亿、几千亿的“大部门”相比,体量小,事项少,但从性质上,旅游行政管理部门的党风廉政建设与反腐败任务和其他部门相比没有差别。因此管好用好这些资金,对于加快旅游事业发展具有十分重要的作用。

几年来,杭州市旅委通过建立健全旅游财政专项资金管理制度、落实“三重一大”民主决策制度,规范旅游财政专项资金项目政府采购管理,引入第三方审计加强对旅游财政专项资金的监督检查以及对重点建设项目补助资金的绩效考评等做法总体上能够保证大额资金的使用相对安全,截至目前也尚未发生旅游领域的大案要案。但是,我们在调研中侧重以问题为导向,也发现了一些监管方面的问题。

(一)大额资金标准不统一

在调研中,我们发现关于“大额资金”的标准尚不统一。目前,国家相关部门尚无对 “大额资金” 数额的统一权威界定。市旅委和其他区、县(市)旅游局根据各自的资金总额、使用范围及分布等具体情况,对“大额资金”有各自的界定。市旅委将“大额资金”的数额界定为30万及以上;而在各区、县(市),情况又有所不同。一些旅游资源丰富、旅游产业发展较好的区、县(市)关于大额资金的数额界定与市一级相同,为30万及以上;但是还有很多旅游资源相对匮乏的区、县(市), 10 万、5 万甚至 3 万,都可能被界定为大额资金。

(二)监督有效性不足

1.监督过程存在薄弱环节。在项目的初始立项阶段,受评审专家数量和素质以及评估方式过于单一,所掌握的与项目有关的信息、市场、社会等各方面基本数据资料全面性和完整性等因素影响,使得对项目的前期评估难度大,存在着对项目前期工作决策的评估不够、项目可行性研究重视不够的问题。同时,还存在中期监督不到位,后期绩效评估不完善等情况。

2.资金使用存在“撒胡椒面”现象。当前,对资金的使用在一定程度上存在着平均用力、方方面面都照顾、大小项目都投入的“撒胡椒面”现象。资金总量有限,但是需要投入资金的项目点多、面广、极其分散,并且无论项目大小各地都认为自己申报的项目具有立项投入的价值。在这种情况下,没有对资金的统一规划和有效管理,投入的资金像撒胡椒面一样,东一点西一点,不能用在刀刃上集中起来做重大项目、重点项目,实质上抓不住关键。

3.存在“跑项目、争资金”现象。对于大部分基层部门来说,资金都相对匮乏,因此,能否从上级部门争取到项目和资金支持尤为重要。 而对上级部门来说,某些项目在项目的立项、申报、审查、验收以及实施过程中,缺乏必要的透明度和公信度,比如,什么项目可以纳入专项资金的支持、 额度是多少、 如何评价这些专项资金的绩效等,虽然都有制度规定,但执行过程中仍然存在随意性和操作空间。这既可能导致一些项目资金分配不合理,有的急需项目资金的地方或无项目资金、或少项目资金,而有的又重复拨补,造成财政资金的浪费;同时,又可能滋生各种乱象和潜规则,造成权力寻租空间和运行风险。

(三)监督重点难以把握

旅游行政管理部门开展旅游宣传促销、 办展办会和对外交往等活动数量多、经费大,绝大部分专项经费用于这些方面。这些活动很多都是临时性的、计划性不强,有些活动甚至没有事先安排预算,并且很多项目时间紧、周期短、规模小,走政府采购公开招投标程序往往时间局促, 所以容易出现规避公开招标、拆标、信息发布不及时、程序不规范、暗箱操作等问题。同时,在政府采购方面,也存在采购方案有的没有履行报批手续,有的只是框算没有细化,导致招标文件和方案存在脱节,对办展及宣传营销项目也存在缺少相应的手段进行验收;在非招投标性质的政府采购中,包括竞争性谈判、单一来源采购、询价等,廉政风险较多?;谝陨衔侍?,派驻机构在履行监督职责过程中对相关的监督重点较难掌握,监督的尺度亦难把握。

(四)监督制度供给不足

评审专家的数量不足很大程度上影响了评审工作的质量。因此,为了保证评审工作的正常进行,不得不采取降低专家资格要求,放宽准入门槛,以扩大专家数量的办法,或者部分评审专家被频繁抽取出席。根据《政府采购评审专家管理办法》,评审专家原则上在一年之内不得连续三次参加政府采购评审工作。已有的评审专家人员素质良莠不齐,素质不一。评审专家既要有较高的专业技能,又要有良好的职业道德,同时能掌握国家政府采购的方针政策。但是,从实际情况看,由于对评审专家监管不够、 制裁不力等原因导致了一定程度上存在评审专家对自己和评审工作定位不准, 难以满足形势发展需要。

三、强化旅游财政专项资金监管的对策建议

(一)完善资金监管“两个责任”协调联动机制

1.落实党委(党组)资金监管主体责任

一要严格按制度规定管理使用资金。落实旅游财政专项资金管理办法,严格落实资金申报、审批和拨付与使用规定。落实政府采购管理暂行规定和采购代理机构公开比选制度, 由委采购办履行对政府采购项目经费预算、采购计划、采购方式、组织形式、招标文件、合同文本、资金支付等项目进行合理性、合规性审查和监督职责,并执行采购方案报批手续。针对招投标管理中采购方式审批、标书制作、评审专家抽取、招标代理公司审核以及评标会等重点环节,特别是对采用单一来源采购方式的项目要加强监督检查,及时发现和处理逃避政府采购及其他违反采购制度规定的行为。

二要坚持集体决策。强化对“一把手”的监督,对重大项目、重大资金安排要坚持集体研究、民主决策,避免个人说了算,同时要严格财务报销审批制度。

三要建立大额资金及专项资金管理通报制度。对大额资金及专项资金在形成预算、立项分配、投入使用和验收考评等各个阶段进行情况通报;在大额资金及专项资金的投入使用阶段,根据项目的具体情况,按月或季度对其执行情况进行通报。实现事前参与、事中介入、事后考评的全过程监督与实施阶段有针对性的重点监督相结合。

四要建立大额资金支出项目档案。将大额资金支出的可行性调研论证、预算编制、项目报批、专家抽取、项目评审、会议记录、合同履行、绩效考评等方面的完整材料归档备查,强化经办人员和分管领导的责任意识。

2.落实纪检组资金监管监督责任

一要督促驻在部门完善相关制度。通过日常监督、巡查监督、专项监督等方式,发现问题,推动整改,进一步完善相关制度和规范相关程序,推动驻在部门依法依规依纪办事。

二要开展资金专项审计工作。坚持问题导向,由纪检组会同驻在部门相关牵头处室,委托第三方会计师事务所对大额资金使用情况开展专项财务审计,审计单位对派驻机构负责。纪检组要应用好审计成果,督促被审计单位做好有关问题整改。

三要开展资金使用情况巡查工作。纪检组会同机关纪委及相关处室等联合开展资金使用情况专项检查,对大额资金、专项资金使用情况开展专项督查,对出现的苗头性、倾向性问题,及时进行提醒纠正。

四要加大对违规使用资金问题线索的纪律审查工作, 强化“一案双查” ,对发生腐败案件和违纪行为的单位,既追究当事人责任,又要倒查追究相关领导责任。

五要提升监督能力。除了选好配齐人员,更要抓好纪检监察干部的纪检监察业务培训, 提高自身综合素质和执纪监督能力。

3.注重“两个责任”的协调联动

党委(党组)对党风廉政建设负主体责任,承担党风廉政建设日常工作,纪委(纪检组)负监督责任,专注监督执纪问责,派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。在大额资金监管方面,党委(党组)落实监管主体责任是前提,纪委(纪检组)落实监管监督责任是保障,“两个责任”相互依存、相互促进、缺一不可。要立足于建立“两个责任”联动协调,强化适时联动。党委(党组)要健全完善资金使用监管制度,把权力关进制度笼子里, 坚持抓早抓小, 加强干部日常监督管理;强化沟通、评估研判,定期分析资金管理使用情况。纪检组既要监督驻在部门,也要协助驻在部门,督促驻在部门强化监督力量,切实履行“一岗双责” ;要通过参加局务会议或局党组会议,从宏观上掌握和监督大额资金分配使用情况;通过日常监督、专项督查等形式,对驻在部门落实资金监管主体责任情况进行再监督、再检查,推动和监督驻在部门履行好资金监管的主体责任。

(二)构建合规性与绩效性有机统一的监管机制

1.更加重视绩效性监督。

加强监督,预防在先,关口前移,发现缺点和毛病,及时指出,把问题解决在萌芽状态。在强化监督中,尤其要注意提高监管层次。在审查项目是否符合法律法规和相关规定,项目的申请、审批以及大额资金的使用分配等是否符合程序、 规定、规则、标准等的基础上,更加重视项目前期评估论证、中期追踪督查、后期验收问责,全方位强化资金投放使用的绩效,使项目预期绩效得到全方位落实, 同时最大限度地降低资金投放过程中的风险。

2.采用前瞻性综合评价方法

在旅游资金使用方案制定之前, 必须就资金使用的法律环境、政策要求、实施条件、成本效益预算等开展绩效审查,对实现预期目标中可能存在的苗头性、倾向性问题做出客观评判??梢蕴剿鞑捎谩扒罢靶宰酆掀兰鄯椒ā?,对某一具体资金项目进行详细的技术经济分析和综合评价,研究资金使用的旅游文化观,做好对未来需求、成本和结果的预测,克服旅游重视基础设施投入,缺乏文化内涵,大拆大建破坏环境,无法形成旅游综合效益,防止不顾客观条件、不顾资源禀赋、不合产业发展规律,盲目追求政绩,促进价值取向的“政府本位”向“社会本位”转变。也就是,既要注重经济性评价,衡量项目投入和产出的比例;更要注重社会性评价,衡量社会效益、公众满意度等。

(三)强化公开透明的权力运行机制

1.围绕规范运行,梳理权力清单

梳理旅游行政管理部门权力清单,是做好权力运行网上公开的前提。根据旅游项目资金安排方向,全面梳理竞争性扶持重大项目、旅游公共服务体系建设、旅游富民建设以及景区提升等权力清单,并推动清单内的行政权力全面上线运行、在线管理,权力运作的关键环节全部在线操作、阳光运行,接受网上远程巡视,接受各级各部门和社会各界监督。

2.围绕便民高效, 科学编制流程

 理清旅游业务流程,是做好权力运行网上公开的基础。 按照“程序规范、 提高效率、简明清晰、方便办事”的原则,对每一项旅游行政权力运行流程进行优化再造,逐一编制旅游行政权力运行流程图,以实现减少管理层次、理顺管理分工、提高管理效率、方便群众办事的目标。

3.围绕薄弱环节,明确风险防控节点

找准廉政风险的防控点和监察点,是做好旅游权力运行网上公开的关键。要对大额资金项目管理情况进行解剖分析, 深入筛查存在的问题和薄弱环节,把项目受理、评审立项、经费分配、绩效验收等主要环节以及关键岗位、管理人员作为廉政风险防控重点,划定红线和雷区。着力排查风险监察点,建立监察问责制度,力求实现动态监管、实时监控、预警提示和及时纠错,加强对权力运行的制约和监督。

(四)完善政府采购评估配套制度

针对旅游行政管理系统相关政府采购评审专家人数不足且专业人才队伍知识结构不够完善等问题,旅游行政管理部门应该主动作为,积极培育充实中青年专家队伍,推动具有财务、人文、法律、工程、管理、环境与产业发展等综合知识的人员纳入“专家库” ,健全旅游招标评估专家队伍。

(五)严格责任追究

1.建立和完善旅游财政资金管理责任制

结合党风廉政建设责任制的推行,要求涉及资金分配的职能处室领导和相关工作人员签署廉政责任状,对资金管理实行问责制,推动权力在阳光下运行,确保干部和资金双安全。

2.建立黑名单

对违规违法行为涉及的项目建设主体、项目承包人、项目投标机构、项目结算审计机构等,建立黑名单制度,完善违法信息共享机制,在全省范围内通报,加大曝光力度,使得旅游财政资金管理和使用朝着规范化、有序化方向发展。

3.引入社会监督

主动接受公众和社会监督,加大对群众反映集中突出问题的整改落实,以更为广泛的监督来约束规范权力的运行,防范法纪责任风险。在旅游财政资金分配使用上减少直至消除操作过程中的各种人为影响,营造出一个风清气正的环境,促进旅游财政资金管理水平的提高,保障旅游专项资金决策科学、安排公平、运行安全、使用高效。(驻市旅委纪检组

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